1 政府在发展农民专业合作社中的地位与作用
　　目前在全世界利用合作社的人口已达到8亿，合作社的发展领域覆盖从农业、手工业、生产生活消费，到金融、保险、教育、住房、医疗等所有人类生存与发展的方方面面，合作社的发展能力在市场竞争中不断提升，合作社一头联着数以亿计的基层民众，一头可在跨区域、跨国经营中抢占先机，赢得一席之地。合作社事业何以兴旺发达，美国一位合作社研究学者道出了其中的奥秘：农民合作社成功的背后是政府为合作社创造有利的发展环境，降低其运营成本，构建有效的合作伙伴关系。
　　合作事业的发展存在三个基本的条件：市场经济、弱势群体的需求和无私奉献的合作事业倡导与实践者。第一个条件为社会经济制度因素，具有外生性；第二个条件是第一个社会经济制度因素之结果，内生于市场经济制度因素，两者相辅相成；第三个条件是人的因素、非制度因素，产生于由价值观决定的道德力量，为独立的外生性变量。在三个因素条件共同具备的情况下，合作事业才能产生、生生不息地发展。
　　纵观世界各国农民合作经济组织发展的历史过程，合作社主要存在三种发展模式：自主联合型、政府改造型和政府推动型。不同的发展模式下，政府的作用、合作社与政府的关系也不尽相同。
　　在自主联合发展模式中，合作经济组织是根据农民生产经营的需要，自由、自愿组织建立起来的，政府依据相关的法律、政策加以规范和监管，不对内部管理经营直接进行任何干预。如法国、德国、美国、加拿大等欧美国家发展的合作组织，也是目前合作社发展的主导模式。
　　在社会改造模式中，合作组织是由政府直接倡导、组织兴办起来，把合作组织作为改造个体农民经济或改造农村社会的工具，目的是借助合作社引导广大农民走集体化发展道路，过渡到社会主义。这类合作社的组成、发展带有强烈的意识形态色彩，受到政府强有力的控制，合作组织的自主性不强，对政府的依赖性极强。前苏联、东欧等社会主义国家、我国上世纪50年代的合作化运动都曾采用了这种模式。
　　在政府推动模式中，这类合作组织在政府引导下建立，从合作社的引入、组织体制的设计到合作社在乡村经济体系中承担的任务等，都是在政府的支持下进行的，政府在合作社产生与发展中起到了决定性作用。但政府不会直接干预和控制合作组织，只是通过法律、经济、政策等手段进行间接管理、指导和监督。合作社实行民主决策、民主管理，同时具有一定的自主权。目前世界上大多数发展中国家的合作组织都属于这种类型。日本、印度、泰国等较为典型。
　　从以上三种合作社发展的不同模式中可以看到，政府与合作社的关系主要体现在支持和控制两个方面。从发展的趋势看，政府支持但不控制合作社是发展的主流。即使过去由政府控制合作社进行社会改造的国家，经过近半个世纪的发展，也逐步转变为政府推动型合作社发展模式，只是政府参与的成分比欧美国家偏重一些而已。
　　2 政府对合作社指导、监督与服务的内容有哪些
　　政府如何指导和扶持合作社的发展，不同国家、不同历史时期是不一样的。总体而言，在处理与合作社的关系上，按照市场经济规律，从合作社立法、支持政策等方面，对合作社发展进行指导、监督与服务。
　　（1）法律支持
　　合作社立法是国际上通行的普遍做法。合作社运动产生以后，各市场经济国家逐步认识到合作社的价值，纷纷按照合作制原则，制定和执行进步的合作社法，促进合作社的发展，并采取步骤防止合作社官方化。目前，全世界已有150个国家和地区制定了合作社法或者合作社的示范章程。从各国立法情况看，合作社法是一国法律体系中有机组成部分。无论是大陆法系还是英美法系，都在其民商法体系中纳入了合作社法的内容，并大多制定了专门的合作社法。西方国家由于合作经济起步早，发展快，在法律制定上也比较早。欧洲的英国、法国、德国、瑞典、荷兰等国家早在19世纪中下半叶就制定了相关法律，美国、加拿大、澳大利亚、日本也在20世纪初期相继颁布实施了有关法律，而且法律体系健全，巴西、印度、泰国、越南等发展中国家也制定了专门法律，明确了农业合作组织的法律地位和法人资格。政府依法制定示范章程，管理农业合作组织，农业合作组织守法经营，保证了自身的健康、持续发展和不断壮大。
　　合作立法制度不尽相同。在西方国家，农民合作组织的法律环境并不完全相同，这既涉及合作企业的税赋制度，又涉及与合作企业相关的竞争与保护方面的法律。是否给予合作社反垄断豁免权是主要的实质性内容，合作社免于反垄断诉讼的做法往往会导致不平等竞争，特别是合作社企业实力强大后，这一点因此也成为其它企业指责合作社的关键。此外，在是否允许，或在多大程度上鼓励农民合作组织以利润为导向方面，不同国家的立法也不尽相同。有些国家，立法要求农民合作组织偏向于某种意识形态的、文化的、社会的或历史的准则，对以利润为导向有所限制，而大多数的国家立法，则视农业合作企业为一般的投资所有者企业。
　　趋向于更自由的法律环境。虽然各国对农业合作的法律规定不尽相同，但有一点是相同的，那就是各国有关合作制度方面的法律规定，正在朝更自由、更宽松的方向转变，尽管这种转变过程仍很缓慢。这种转变在合作的文化、社会层面并不明显，主要体现在经济尤其是金融方面。例如，与非合作成员或非成员企业的交易活动己愈来愈为大多数国家的立法所接受，上述所讲的一系列新的融资手段己被合法化。从合作的社会层面看，法律条款的变化不大。如大多数国家的农民合作企业仍实行一人一票制(荷兰、比利时是例外)。即使有些合作组织内的会员份额分布已很不均衡，比如不足10%的成员拥有高于90%的份额，但一般仍然不采用附加投票制。此外，大多数国家的立法仍然要求农民合作组织实行开放式的会员制，即允许农民自由地加人或退出合作组织。不过，要求改变上述立法条款的呼声在一些国家比较强烈。
　　（2）政策支持
　　国际上，各国政策支持合作社发展从财税、金融到教育培训，以及其它公共物品领域。
　　通行做法主要包括四个方面：一是通过减税、低税、免税政策或补贴政策来支持农民合作社的发展是普遍的。二是给予信贷扶持和允许金融、保险准入，帮助合作社发展和建立各项互助合作金融和保险事业，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险。三是支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才，在各类学校和一般教育课程中加入合作社的内容。四是宣传倡导合作社价值和精神，对于为合作社发展做出贡献的人授予适当荣誉和必要的奖励。
　　欧洲联盟国家。目前，欧盟有大约13.2万个合作社性质的企业，成员超过8000万。德国对合作社的管理费用第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%，补贴总额要达到合作社生产性建设投资总额的25％。德国、意大利政府每年向本国高等合作学院拨款，培养合作社人才。意大利由国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电比非农业用电低1/3。法国的法律规定农业供应和采购合作社及其合作社联盟,在规定条件下的农产品生产、加工、储藏和销售合作社,以及农产品生产、加工、储藏和销售合作社联盟免缴公司税；法国的农业信贷银行是合作社创办的，被列为全球第七大银行。荷兰的拉伯合作银行是荷兰第二大银行，是世界上最大的50家银行之一。英国消费合作社保险公司名列英国保险业前10位，英国合作银行名列英国银行业前12位。法国、荷兰和丹麦每年都通过农业合作院系培养大批农业合作经济管理人员。
　　美国、加拿大。美国政府将合作社及其协会视为自治、社员所有和管理的企业，因此合作社被作为民主进程中的全面伙伴受到政府巨额财税扶持。美国法律对主要与社员进行交易的合作社免除公司所得税，从而避免双重征税，一般农业合作社平均只有工商企业纳税的1/3左右。同时，1922年美国国会通过的《卡帕—沃尔斯坦德法案》（Capper-Volstead Act）使合作社和类似社团免受垄断的限制。国会于2000年10月通过了《海外合作社发展法》，扩大了政府在海外计划上的授权。为了促进合作组织的发展，美国政府还给予农业合作组织各种形式的直接或间接援助，如美国农业合作组织管理局向农业合作组织提供研究、管理和教育援助，1989年支出预算达47 亿美元，在20世纪80年代仅建立农业保障基金联邦政府就拨出1500亿美元。美国的农场主合作组织能够享受到合作银行提供的低于市场利率的贷款，1960--1975年间合作银行提供给农业合作组织的平均贷款利率比市场利率低 1.81个百分点；美国有实力雄厚的全美保险合作社联合会。加拿大政府除每年给合作社联盟拨出经费补贴外，并随时根据加拿大合作社提出的事业项目审批后再拨出专款资助。加拿大政府开展的一些农业及相关项目让合作社参与，提供资金为合作社的产品搞市场调查，为农产品的生产、加工、出口提供补贴等等。美国有的州还专门立法，规定凡主修农业及社会科学的学生必须修一门有关合作社的课程。加拿大针对近年来合作社发展中出现的一系列问题，联邦政府2004年专门拨款1500万加元用于合作社研究、交流，促进合作社改革，努力使合作社走出低谷。
　　亚洲国家和地区。台湾合作社法规定，合作社可免征所得税及营业税。日本政府多年来对农协实行低税制。例如：所得税，一般股份公司要缴纳62%，而农协只缴纳39%；法人税，一般企业要缴纳35.5%，农协只缴纳27%；各种地方税，一般企业缴纳50%-60%，农协只缴纳43%。日本农协举办的、并获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资，政府补贴50%；每年拨出巨额专款用于培训合作社所需的各类专门人才，不仅在本土培训，还送到欧美发达国家培训；日本农协系统在中央和县级农协中央会都设立有教育培训中心，举办长期、短期的各类培训班，定期对农协的理事会、监事会成员和各类管理人员进行脱产轮训提高，相当于我国的各级党校的培训一样；办有报纸、杂志和出版社，每年编印出版成套的培训教材，定期出版书籍、报刊，对社会和社员进行宣传教育。还特别出版月刊《家之光》、《儿童之光》，印发农协资料作为中小学生的辅助教材，对少年儿童进行合作思想教育。韩国仅全国农协中央会，就有8所教育和培训学院，每年培训农协经理和职工1万多人，农民50万人以上，农协新招雇员必须进行农协理论和实践知识培训之后才能上岗工作。日本和韩国农协的信贷、保险业构成了两国农协的经济支柱，日本农协所属的中央农林金库的资本额和信贷能力被评为世界顶级。印度政府向合作社提供贡献股金和财政补贴，1954年就提出建立全国合作社发展基金、全国仓储设备发展基金、农业救济和保障基金等，促进农业合作社的发展壮大。
　　（3）监管服务
　　在大多数国家，合作社活动和程序同一般企业一样，要遵循某些规定，包括审计要求，确保合作社遵守相关法规等。
　　登记管理。对合作组织进行法人注册登记，既是各国政府对合作组织的行政认可，也是政府指导、服务和监管的一种手段。
　　日本将农协确定为介于营利性企业法人和政府公益性事业法人之间的特殊法人，由农林水产省大臣和都道府县知事批准后注册登记。
　　加拿大允许每个合作社根据各自的经营范围，自由选择在联邦政府或省政府注册；经营性的合作社负有限责任，以社员的出资额为限，在名称上带有有限责任的字样；合作社的经营范围不做限制，要在注册时申请并遵守相应的法律。
　　法国对合作社实行准入制度，一般企业只需在当地商会申请即可登记注册，而成立合作社须先向政府申报，阐明社员构成、社区与业务范围等，由农业部经过调查核准后通知商会予以注册。
　　审计。对合作社的审计要比其它形式的企业更进一步，其目的：一是确保财务的准确性；二是发现和防范错误；三是审查合作社的活动是否符合合作原则和适用的合作社法规的规定；四是评估通过合作社的活动会员条件取得改善的程度。由于合作社内部经营管理普遍实行经理聘用制，为了使合作社成员能够有效地监督和控制董事会和监事会，并使董事会和监事会能够更好地管理合作社和控制经理，合作社有必要进行内部审计。有些国家则建立了合作社强制外部审计制度。
　　德国1983年的《营利合作社和经济合作社法》规定，合作社必须加入一个合作社审计协会，由该协会对合作社的机构、管理制度、业务活动、资产状况和经济效益等方面定期进行审计。审计协会的审计权由所在地的州食品农业部长授予。这种审计监督是全方位的，审计结果向全体成员报告，让成员全面了解合作社的经营管理情况，接受成员监督和表决时做出正确选择。
　　法国合作社受农业部监督，农业部长将自己的批评意见通知合作社董事长或直接通知审计师，审计师须负责向股东大会报告审计的情况。合作社必须应财政监察员及财政管理官员的要求，出示财务账簿及必要证据。财政官员若发现董事不胜任，或违犯有关法律、规章条例或章程之规定，可由农业部长、大区行政长官或省督召集特别股东大会。如果股东大会决定的措施无效时，农业部长可宣布解散董事会，并任命临时管委会，必要时农业部长还可做出吊销合作社执照决定。
　　日本政府行政机关,即农林水产省大臣和经农林水产省大臣授权的地方知事(省长)有权对基层农协和农协中央会实行监督检查，要求其提供相关情况的报告及资料。有十分之一以上的会员举报农协或中央会的业务及账目违反章程和有关法规,行政机关必须对该农协或中央会开展监察,视情况有权要求其进行整改或对其进行处分,甚至要求其改选领导人或者令其解散。另外，农林水产省或都道府县农政部的农协课，每年对一定比例的农协要进行行政审计。
　　3 政府对合作社的服务方式
　　（1）政府设专门机构负责农民合作社发展事务
　　设置专门的机构对合作社进行指导与服务是许多国家政府重视和支持农民合作社的具体体现。从加拿大的合作秘书处、美国农业部的农业合作社管理局、日本农林水产省的协同组合监察部等机构的运作，可了解此类机构的作用和职能。
　　加拿大政府设有合作社秘书处。加拿大政府合作社秘书处建立于1987年，以适应合作社发展和加强政府在这个领域管理的需求。秘书处宗旨是加强加拿大合作社与政府中负责制定与执行合作社法律和政策的部门与机构的关系。同时，它向合作社提供政策咨询，协调这些政策的执行，而且成为合作社知识与技术服务的中心。秘书处是联系合作社与有关的各政府部门与机构间的纽带。秘书处主要工作包括：①保障合作社界的需求，尤其是政策、项目、法律、法规和发展方向方面的需求，能够纳入政府关注范围之内；②向股东和加拿大公众报告合作社对加拿大社会和经济发展所做出的贡献与潜力；③促进联邦政府，各省区政府，合作社界人士的学术界和股东等之间的有益交流致力于发展合作社。创造便利条件加强合作社和联邦政府间的互动关系。
    美国政府设有专门为合作社服务的行政管理机构——美国农业部农业合作社管理局。该机构设信息服务处、统计和技术服务处、合作社市场处、合作社发展处、合作社服务处。主要职能是：①进行调查研究，向合作社提供范围广泛的专门知识，包括商品专家、管理专家及法律法规方面的专家及管理咨询，以帮助合作社提高服务和经营效率；②及时提供详细的市场信息，帮助合作社以较低的费用获得供应和服务，以比较好的价格出售产品；③开展教育培训活动，提高社员的文化、技术和道德水平；④提供资金援助，提高合作社的装备水平；⑤向社员、董事会、雇员和公众报告合作社的工作情况以及社员和社区受益情况；⑥向世界广泛介绍美国合作社的情况，以促成国际合作计划的签订和实施。此外，农业合作社管理局办有《农业合作社新闻》月刊，并出版研究报告《农业合作社统计》年刊。除了美国农业部在其授权范围内促进和支持合作社发展外，国家信贷协会管理局管理节俭和信用合作社；农村电力局在为建立和扩大农村电力合作社提供资金方面，发挥了重要作用；农场信贷局向合作社金融机构提供一系列广泛的支持。
　　日本政府明确农业部门为农业合作组织的行政管理机构。日本在农林水产省设有经营管理局，下设农协课，各都道府县农政部也设有农协课，负责对农协实行指导、管理和监督、监察，并通过各级农业行政机关对农协实施登记审核、检查监督、指导管理等措施,以加强政府通过农协对农业和农村政策的全面贯彻实施,并保障农协的健全运营。农协也将成员的愿望及意见及时反馈给农林水产省,使政府能够适时调整或修改农业政策,并根据实际情况在资金、技术、物资、信息等方面对农协予以支持。
　　（2）制订合作社发展规划
　　政府部门根据农民合作组织的发展情况，在不同的时期制订相应的指导计划、发展规划等，不断调整法律、政策和措施，使合作组织始终能够适应社会、经济、文化发展的需要。日本政府为了促进农协健康发展，先后制定了一系列的规划和措施，1956年的“农业整备措施法”，1961年公布“农协合并助成法”等等。巴西政府将合作社确定为农业发展的战略措施，农业部和各州都建立了支持合作社的机构，负责制订鼓励合作社发展的政策和发展规划，特别是帮助落后地区的农民成立合作社。泰国制定的第六个国民经济五年计划（1987年-1991年）中指出，政府要尽可能支持合作社的业务活动，及时提供经济信息，财政金融部门要提供贷款和利息优惠，帮助合作社提高业务经营效率，不断发展壮大。印度在第一个五年计划中就提出赞成和支持建立合作社，以后每一个五年计划都有关于发展和支持合作社发展的内容。
　　4  合作社如何保持独立性
　　合作社是自治性的民主控制的经济组织，由于合作社的发展离不开外部资源与力量的支持，因此合作社的发展极有可能受外部力量的左右而不能独立，这种情况在合作社发展过程中不乏实例。比如合作社成为政府的附属，或成为内部个别人获取私利的工具，或者异化为公共性企业等等。这就提出了一个保持合作社独立性的问题。保持合作社独立性的目的在于维护合作社真正为社员所掌控，始终服务于社员的利益，办出真正的合作社。合作社要保持独立性，需从产权制度、人才培养、市场竞争力、内部机制等方面进行控制。
　　（1）明晰产权，正确界定不同资产归属
　　合作社要有一个为农民服务和掌控的制度性前提，就是合作社的产权关系要明晰。从合作社的产权制度看，合作社的所有权是建立在私人产权基础上的联合所有，合作社企业对于其成员来说，具有所有权与使用权合一的特点，合作社是由社员以“使用”为原则进行投资的企业，从而资本与劳动的联合在这里得到有机结合。
　　在具体界定和处理合作社资产过程中，由成员出资形成的合作社财产属于合作社社员按股份共有，这一点没有疑议。
　　有争议的是由合作社公共积累、政府扶持资金或资产形成，以及由社会捐赠形成的资产如何界定和处置。按国际通行的合作社原则，合作社可以有不可分割的共同资产，其来源主要是合作社公共积累、政府扶持资金或资产形成，以及社会捐赠。但合作社有无不可分割的公共财产并不是判断真假合作社的衡量标准，各国合作社在处理这三部分资产时做法也不尽相同。少数国家选择了将这部分财产量化到成员个人的产权制度，多数国家选择的是合作社拥有不可分割的公共财产。我国目前在农民专业合作社试点中，规定对国家扶持合作社资金进行折股量化处理。但在操作中遇到一些具体问题，比如考虑到折股后固定资产消失、损耗、经营亏损等情况，如何将国家的扶持资金和设备科学地量化到全体成员，并随资产变化而不断调整核算股金不明确，成员退出组织能否要求退资，在合作社解散时这部分资产最终如何处理等，试点文件没有明确的规定。由于没有可以借鉴的经验和做法，因此各地在自行探索。
对于合作社不同资产的不同产权制度安排，通过产权明晰与界定，既可避免传统集体经济组织产权模糊导致的“人人有份，人人失权”问题，也可避免产生合作社由少数人控制等一系列弊端，有利于从机制上保持合作社的独立性。
　　（2）教育优先，推选德才兼备的合作社领导
　　保证合作社的独立性，并使之沿着正确的轨道发展，除了制度因素外，人的因素也起着决定性作用。
　　合作社区别于其它企业或组织的根本特点，是其具有经济与社会双重性，其经济性在于实现对弱势群体经济利益和社会地位的保障目的，其社会目标在于构建文明与和谐社会。这样的社会经济双重目标本身是由合作社固有的伦理道德与价值理念所决定的。从而，合作社必定不是谋求个人私利的工具，而是可为基层大众利用的、谋求成员福利的组织。正因如此，合作事业始终需要有奉献精神的人作为“道德先行者”来倡导推动与实践。
　　办一个真正的合作社并不容易，在国际合作事业发展中，合作社异变或扭曲屡见不鲜。我国“老三社”的实践就是这样的案例。为防止合作社为它人利用或出现代理问题而不能真正的自立和独立，合作社领导者自愿服务的情操尤其关键，有了这样的情操才能确保合作社“非为营利，非为救济、乃是服务”。
　　世界各国在发展合作事业过程中都极为重视合作教育，采取合作教育优先的发展策略。其根本原因在于，合作事业不是私利驱动的个人行为，而是具有较强外部公益性的文明事业，为了达到普及合作思想，培养更多志力于从事合作事业的人士的目的，教育先行势在必行。我国的合作事业从上世纪30年代最早的消费合作社算起已有80多年的历史，但由于建国后合作运动走过不少弯路，民众对合作事业的精髓一般缺乏必要的了解，更需要多层面开展合作事业教育，以促进包括农民、手工业者等在内的广大基层民众的自觉参与，培养出大批有专业知识与合作精神的骨干力量，引领合作事业朝着独立自主的正确方向发展。
　　（3）开拓业务，保持市场竞争力
　　合作社是市场经济的产物，不可能完全生存在道德理念的真空中，为了实现对内服务和奉献成员的宗旨，合作社必须参与外部竞争，并在政策和法律框架内获得国家的支持。换言之，合作社的生存发展既离不开政府的政策扶持，也要有内在的竞争力。
　　合作社具备竞争力，不仅有利于能在多变的市场竞争环境中立于不败之地，而且有利于保持合作社持续发展能力与独立性。作为基层合作社市场业务是生存发展之本，有生产经营业务合作社的价值与理念才能付诸实践，而具备了合作社价值和理念，才能独立于、自立于市场经济之林，在与其它各类市场组织交易中独树一帜。
　　需要指出的是，合作社的市场业务不是合作社与成员自有业务不相干的独立业务，而是为成员自有业务服务的市场业务，即合作社业务的交易对象至少一方是社员。这部分经营是互助经济的实践，不完全依照市场法则来进行（不以合作社自身盈利为目的）。只有这样社员才能使用合作社、参与合作社的民主管理，并使合作社区别于其它资本性经济组织。
　　（4）民主管理，形成组织凝聚力
　　民主管理对于合作社是其凝聚力的重要保障机制，有了组织凝聚力，合作社的独立性则必定是完整无缺的。而合作社失去凝聚力往往是民主管理缺失的结果。由此可见，民主管理——凝聚力——独立性——真正的合作社，彼此一脉相承。 这一经验性判断，有大量的正反实例为证。
　　基层合作社的民主管理贯穿于经营决策、财务管理、人事管理等各主要环节，一人一票是行使民主管理的基本方式。实践中，在遵循一般的理论原则基础上，民主管理的实施程度与效果，往往与经营规模、职业化管理、代理成本等影响因素有直接关系。合作社的经营规模越大，民主管理的成本越高，实施越不容易。而职业化管理运用得当不仅不会替代民主管理，且可同时优化民主管理，提高民主管理效率。但是，职业化管理与代理成本相关，较高的代理成本会延缓职业化管理的进程。
　　在处理合作社的经营规模与民主管理的关系上，合作社不宜像其它企业那样，为于竞争压力而通过策略联盟、合并等方式扩大经营规模，基层合作社的业务经营应该维持在适当的业务规模，通过善用社间合作提高整体竞争力，即以动态的分工与整合代之以静态组织规模的扩大。这样可为基层合作社的民主管理匹配适当的组织空间，同时，联合社自下而上实行参股式合作，联合社内部各基层社间的关系是联而不靠、合而不同，在经营规模与民主管理之间取得平衡。
　　5 政府支持、服务、监督专业合作社发展需要注意避免哪些问题
目前，我国农村专业合作经济组织发育水平还远不够发达，农民组织化程度还很低，存在着法人地位不明确、注册登记不规范、普惠政策缺失、贷款困难、合作社独立性不够等问题，这些问题的存在，除了源于我国农民家庭经营过于分散，农民群体极度弱势，合作意识较淡薄等内因外，政府作用发挥不当也是不可忽视的重要外部因素。政府作用发挥不当，特别需要在支持、服务、监督农民专业合作社发展中注意避免。其具体表现：
　　因区域经济水平不一，导致差别的公共产品供给。2001年以来，国家财政和地方财政开始重视支持农民专业合作经济组织发展，但各地财政资金支持的力度有明显的差别。东部地区的很多省市县级财政都有专项资金投入，如浙江省从2001年起连续三年分别给予500万元、800万元、1000万元的财政支持，每个省级示范性农村专业合作社每年补助20万元。相比而言，中西部地区支持专业合作经济组织发展的专项资金数额较少。由此必然造成地区间，农民专业合作经济组织的差别发展，形成强者更强，弱者更弱的局面。如广西专业合作经济组织仅2000多家，而江苏省专业合作经济组织有7000多个。对此，中央财政应发挥平衡作用，更多地支持西部经济不发达地区的公共产品供给。
　　不能用拔苗助长、越俎代庖的方式促进农民专业合作经济组织发展。目前，总体上看我国农民专业合作经济组织的发展正越来越受到政府的重视，并得到一些必要的财政支持。但值得注意的是，有些地方不是根据当地的经济发展水平、产业集中度采取相应的政策措施扶持农民专业合作经济组织，而是以政府的力量来主导农民专业合作经济组织的产生发展。如由基层政府指派合作社管理人员，或行政人员直接加入合作社成为领导者；在合作社发展业务过程，政府在公司与合作社中间充当中介人，本该由公司与合作社签订的生产合同或销售合同，变成由政府为公司担保或由政府代替合作社直接与公司签订等等。这类行为，要么存在拔苗助长之嫌，要么则侵犯了合作社的独立性。
　　服务、监督职能不到位，不具备应有的监督管理水平。在调研时，我们发现一些基层干部对合作社概念不清，把握不准，有的将农民专业合作社等同于农产品协会、专业协会，也有的把农民专业合作社与股份合作企业混为一谈。这种现象的出现，不仅与合作社法律地位不明有一定关系，与我国合作事业曾走过不少弯路也有关系，而且也与基层干部合作社的专业知识和理论素质不高有关系。在农民专业合作组织示范项目中，我们还注意到，面对整体质量不高的合作社发展现状，严格筛选试点十分必要，为此前期摸底、调研的基础工作一定要扎实，否则只能依据试点单位自身提供的申报材料做判别，这就很难把好试点准入关。而大量基础差、起点低的合作社进入试点，给后续跟踪和指导带来大量工作，使试点效果受到影响。试点示范工作尚且如此，在一般农民专业合作社发展日常指导工作中也难免如此。重发展，轻规范，不重视处理好合作社发展与制度建设的关系或无为而治情况，就是以往政府服务、指导、监督农民合作经济组织发展中普遍存在的职能不到位问题。
　　在未来我国农民专业合作经济组织发展中，政府应力戒各种不当行为，以立足农村、农业、农民的公共政策措施为导向，对合作社提供至少四方面的政策扶持：一是金融支持，可以建立完善农村信用管理和监督制度，通过农村信用社或其它创新形式为农户或农民合作经济组织提供小额借款、低息贷款等金融服务。二是财政支持，对合作经济组织实行低税或免税政策和无偿补贴。三是加强合作社法律制度建设，《农民专业合作经济组织法》在内容上应对农民专业合作经济组织的宗旨、性质、法律地位、产权安排、组织成员资格与责任权利、经营范围、组织机构与管理原则、财务管理制度、分配制度等方面做出明确规定。四是组织研究和培训，以不断积累关于合作社的社会科学知识，逐步形成有助于合作经济组织发展的非制度性安排。政府要组织学术界和实际工作者进行合作经济组织的实证研究，并为农民专业合作经济组织培训管理人才。
　　在政府实施和开展扶持农民专业合作经济组织工作过程中，合作社要积极配合。在做好农民社员参与合作社业务的组织工作的同时，主动与基层政府主管部门沟通，反映社员群众对政府服务、指导和监督的需求与意见；用好政策扶持资金，并接受政府的监督；有义务如实反映合作社业务经营状况，保证守法按章经营。
　　主要参考文献资料：
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　　3、刘坚主编：《面向21世纪的日本农业》，气象出版社2001年10月第1版。
　　1、管爱国、符纯华译著：《现代世界合作社经济》，中国农业出版社2000年8月第1版。

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